北欧的社会治理与发展值得关注，经济发展兼顾效率与公平，以普遍主义和社会平等为社会发展观念的核心，政府积极有为，政治环境清廉是“北欧模式”的鲜明特征。当然，北欧国家福利保障体系的建立并非一帆风顺，大致经历了萌芽、初步建成、全面建成并快速发展以及改革调整四个阶段。高税收与高福利相伴相随，北欧国家的税务管理水平也很高，他们拥有相当完备的税源监控体系，并注重税务宣传工作。北欧政府致力于促进社会公平，全民社会保险、住房政策、全民教育和劳动力市场政策共同构成其福利制度体系，囊括了居民生活的方方面面。“北欧模式”虽不能复制照搬，但对于推进我国社会保障体系的建设，促进共同富裕有一定借鉴意义。

一、北欧的社会治理与发展

二战后，尽管西方各国相继宣布建成了福利国家制度，但北欧各国因其独树一帜的福利制度脱颖而出，受到国际社会的广泛关注，并将这一独特的社会发展模式称为“北欧模式”。既不同于“欧洲大陆传统模式”，又区别于“盎格鲁-撒克逊模式”，“北欧模式”以面向全体社会成员提供普遍的福利为特点，在福利制度的黄金时期，北欧各国因在经济发展、社会秩序、政府廉洁等方面取得的显著成就而备受赞誉和推崇。当然，北欧福利社会制度的发展并非一帆风顺，受上世纪70年代的石油危机影响，北欧各国遭遇严重经济衰退，高福利制度滋生的懒惰行为也饱受诟病。尽管如此，北欧的社会发展依然成绩斐然，并形成了鲜明的特色，主要表现在以下几个方面。

经济发展兼顾效率与公平。北欧各国充分重视生产效率的提高，通过产业政策的调整，迅速淘汰掉效率低下的企业。据2019年的数据统计，北欧五国的劳动生产率①（如图1所示）均超过了OECD国家的平均水平，丹麦和挪威则处于所列国家领先水平。除了劳动生产率的保证外，北欧各国还通过雇主职位空缺申报、失业人员培训等一系列措施将国民失业率控制在低水平。以挪威为例，该国2018和2019年的失业率分别为3.8%和3.69%，而同时期OECD成员国的平均失业率为5.5%和5.4%。在高劳动生产率和高就业率的刺激下，北欧各国经济保持快速增长，从落后的农业国快速成长为现代化的工业化国家，并跻身高收入国家之列。此外，经济发展成果惠及全体社会成员则是北欧经济发展的又一鲜明特征。虽然北欧国家的工业生产部门以私有制为主，企业的国有化比例不高，但通过强有力的政府调控，确保了公平的实现。一方面，北欧各国实行累进税制，向高收入者阶层征收高额税收，并通过失业保险、社会救助等方式将财富转移给低收入者或失业人员，经过税收的调节和福利平衡，北欧大大缩小了人与人之间的收入差距。根据世界银行统计，北欧地区的贫富差距长期处于世界最低水平，图2显示了一些福利国家基尼系数的长期变动趋势，北欧五国中除挪威、冰岛的基尼系数在个别年份高于德国外，一直明显低于美国、英国和德国。另一方面，北欧政府还通过总目标计划、转移支付等手段，平衡地方政府之间的税收差异，保证区域均衡发展。例如，挪威政府不仅给予工业化程度较低的地区税收优惠的待遇，还为这些地区提供优惠贷款。

图12019年OECD国家的劳动生产率 数据来源：OECD组织官方数据库

图2福利国家的基尼系数 数据来源：世界银行官方数据库

社会发展观念以普遍主义和社会平等为核心。不同于大多数西方国家的“边际性福利政策（即以大多数人能谋求自身所需福利为假设前提，为少数不能“自助”者提供帮助），北欧国家的福利制度以普遍主义作为理论基石，致力于为每个社会成员的谋求福利。以北欧的全民社会保险制度为例，和当前世界多数国家通行的社会保险原则“谁投保，谁受益”不同，北欧国家社会保险的原则是 “社会投保，人人受益”，因而北欧的每一个公民都可以享受几乎免费的公共医疗服务；无论之前是否有工作收入，无论其收入高低，到了法定年龄的老人均可以领到保证其基本生活需要的基本养老金。北欧国家的社会平等还体现在性别平等上，基于文化、历史等传统，五国政府在两性平等问题上已经达成共识——两性平等有助于社会向民主方面迈进。世界经济论坛发布的《全球性别差距报告》从经济参与、教育程度、健康医疗和政治参与四个方面对全球一百多个国家的性别差距进行了比较，2020年的报告显示，在追求性别平等的过程中，北欧国家一直领先世界，冰岛（87.7%）已连续11年成为全球性别最为平等的国家，其次是挪威（84.2%），芬兰（83.2%）和瑞典（82%），丹麦虽未进入前五，但在153个国家中位列14（78.2%）。

政治环境清廉，政府治理成效显著。北欧政府强大有为，建立起了内涵丰富、覆盖广泛的社会保障体系，涉及教育资助、医疗健康、养老金支付、残疾人补助、儿童保护等生活的方方面面，十分细致周到，为其社会成员提供了从“摇篮”到“坟墓”的高福利保障。根据OECD组织的统计资料，2017年丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典五国的人均社会福利支出分别为16,792.5美元、13,903.7美元、11,804.0美元、17,071.9美元、14,937.8美元，而同一时期OECD国家的人均社会福利支出金额为10,220.1美元，北欧各国的福利远超OECD国家平均水平。在高额的福利支出背后，政府相对于私人部门扮演着更为重要的角色，在上述人均社会福利支出中，丹麦88.46%的金额由公共部门支付，芬兰的这一比例则高达95.67%。政府承担社会成员福利支出的绝大部分意味着北欧国家政府拥有很大的资源调用权力，但这并未成为滋生腐败的温床。根据国际非营利组织“透明国际”每年公布的全球清廉排行榜，北欧已连续多年在廉政建设中获得佳绩。以最新公布的数据为例，2020年，丹麦和新西兰以87分的清廉指数位列全球第一，是全球最清廉的国家，排名前十的北欧国家还有芬兰（86分，第三）、瑞典（85分，第四）、挪威（第七，84分），冰岛则以78分排名第11位。

二、北欧国家的福利制度发展史

北欧国家的福利制度建设经历了漫长的过程，一般而言，可将其分为萌芽，初步建成、全面建成并取得快速发展以及调整四个阶段。

第一阶段：19世纪中期到20世纪二三十年代为北欧福利制度的萌芽阶段。伴随着农业国向工业化国转型，北欧国家出现了工伤、童工、失业等“劳工问题”，对于这些问题的讨论催生了早期北欧国家的社会立法活动。在这期间，北欧各国相继颁布了涉及养老保险、失业保险以及工商保险等一系列社会保障措施。不过这些法律制度主要以失业、救济等对抗贫困的措施为主，覆盖范围窄、救助水平低，可以视为北欧福利制度的萌芽阶段。

第二阶段：20世纪二三十年代至二战结束，北欧福利制度初步建成。20世纪二三十年代的世界经济危机同样给北欧国家的社会经济发展带来了严重的冲击，面对困境，北欧社会民主党提出的以积极国家干预对资本主义进行改良的方案为社会各个阶层所接受。通过国家干预，北欧各国逐渐建立起基本的社会保险安全网，经济总体上得到比欧洲各国更快的发展。至二战结束，现代社会福利制度的基本框架得以确立。

第三阶段：二战后至20世纪七十年代，北欧国家福利制度全面建成并快速发展。二战结束后，西方国家纷纷将经济建设提上日程。为促进国内经济发展，提高人民生活水平，北欧各国继续沿着“中间道路”行进，即一方面保留生产部门的私有化，坚持市场经济制度，另一方面养老、医疗等社会服务部门则几乎全部由政府管辖，保有很高的国有化程度。在此期间，北欧各国完善了社会福利标准并增添了大量新的社会福利项目，同时还确立了“公民权利、普遍性和统一性”的社会福利制度三原则。生产部门的市场化提升了经济活力，公共服务部门又保证了社会公平，再加上这些国家在二战中几乎没有遭到破坏，因此北欧一跃成为世界人均产值最高、社会福利最为健全的地区。

第四阶段：20世纪七八十年代至今，北欧国家的福利政策处于不断改革和调整期。20世纪70年代石油价格的暴涨引发了世界经济的衰退，拥有健全福利制度的北欧国家也未能幸免于难，相反正由于福利制度的刚性，北欧各国常常入不敷出，甚至靠政府借债来维持国内高额的福利。在此之前，丹麦和挪威还没有什么债务，瑞典则是债权大国，而到了1990年底，丹麦、挪威、瑞典三国已是债台高筑了，三国债务分别占其国内生产总值的65.7%、47.4%和24.4%。面对困境，北欧各国逐步调整国内的福利政策，一方面将竞争机制引入社会福利供给体系，推进福利部门的私营化，另一方面通过抬高社会津贴发放门槛，延迟退休等措施削减公共福利支出。经过十几年的改革，北欧政府的福利开支得到了控制，当然这些改革并没有改变以国家为主导的公共福利体制，私营部门在社会福利供给中仅占有小部分份额（小于20%）。进入21世纪后，受经济全球化和欧洲一体化影响，北欧国家的福利支付依然处于不断调整变化中，例如2018年芬兰在职员工的退休年龄为65岁，而在将来该国的退休年龄将会提高至67.9岁。

三、北欧国家的税收制度

与北欧国家的高福利相伴的是高额的税收，高税收支撑着高福利，高福利又使得税收负担居高不下。为了减少贫富差距，确保社会公平，北欧各国均实行高额税收和大幅度的累进收入税。相关资料显示，上世界70年代，一个普通北欧工薪阶层缴纳的税款占其毛收入的50%以上。除了高额的税赋外，北欧国家还形成了一套独具特色的税收管理体系。下面以北欧最大的国家瑞典为例阐述其税务管理的特点。

首先，拥有完备的税收监控体系。在个人税源监控方面，瑞典公民一出生就有十位数字的终身税务号码，公民包括纳税在内的一切经济活动都需要使用这个证件号码，纳税人去世时，税务部门还需根据纳税人的财产、负债征收遗产与赠与税，之后再核销该号码。由于税务号码和每个公民紧密相连，因此税务部门可以很轻松掌握纳税人的经济财产状况。企业税源的控制同样如此，公司申请成立时也有统一的税务号码用于税收监管。严格的税务检查也保证了税收政策的有效实施。除了税务人员对纳税人的申报情况进行常规审核，发现可疑之处要求纳税人解释原因或改正外，还设置了税务检查和案件稽查。前者主要是通过与纳税人有业务往来的第三者得到一些资料而对纳税人纳税情况进行检查，或对连续几年盈利太低的公司进行检查。后者则是联合公安机关对一些重大案件进行稽查。

其次，建立了发达的税务征管网络。瑞典税务系统十分发达，不仅税务部门内部实现联网，还和银行海关等许多部门实现了联网。税务管理人员在税务网络中输入税务号码就能够清晰地看到纳税人的收入、财产和纳税情况，输入纳税人的姓氏甚至可以看到这个家族所有人的纳税情况。健全的税务征管网络提高了纳税人财产信息的透明度，大大降低了偷漏税的可能性。

最后，重视税收宣传、咨询工作。瑞典的税务部门高度重视税务宣传工作，注重纳税人意识的培养，因而各地税务局都设置了税务宣传、咨询部门，负责处理纳税人的电话、邮件和上门咨询，并向其宣传税收知识。税务部门有着很强的服务意识，在他们看来，纳税人有权利知道自己应该缴纳哪些税款，税款该如何核算，应该让纳税人为缴纳税款而自豪。

四、北欧国家在促进社公平等方面的措施

北欧政府一直致力于促进社会公平，构建了完备的福利制度体系，北欧的福利国家制度包括下列内容。

第一，全民社会保险。社会保险又可具体分为医疗保险、养老保险和工伤保险等，北欧社会保险以“社会投保、人人受益”为原则。在医疗健康方面，政府为全国居民提供免费的公共医疗服务，保障医药供给，之前有正常收入的居民在生病期间还能领取到相当于其原收入的90%的病休津贴，婴儿病儿家长也可以领取家长津贴。在社会养老方面，北欧各国的养老金体系呈现金字塔形，在金字塔底层为基本养老金，由政府税收提供，达到了法定年龄后，无论公民此前是否有工作均能领取。中间层为工作合同养老金，这部分养老金额和公民原有的工作收入密切相关，雇主是否为雇员购买工作合同养老金已经成为择业时的重要参考因素。养老金的最后一部分是公民的个人规划和私人投资部分。以瑞典为例，为了鼓励居民通过自身努力创造体面的养老生活，减少“养懒汉”的烦恼，瑞典政府每年2月都会给公民寄出用来预测退休金的信件，公民可以据此大致计算老年时所能领取的养老金数额，如果金额不够理想，瑞典人就可以及时地通过考虑购买理财产品，增加工作收入等方式来保障自己的晚年生活。

第二，住房政策。住房问题很早就得到了北欧政府的关注，上世纪30年代，政府部门就颁布了不得驱赶无支付能力的房客的法令以保障居民对住宅的基本需求，并对房租进行限价。在之后的工业化进程中，随着大量农村人口涌入城市，住房短缺问题日趋严重。不过和通常为低收入居民建设标准较低的住宅的做法不同，北欧政府旨在为所有人提供条件舒适、管理健全的高标准居住条件。于是各国又通过设立建房基金，为建房提供低息贷款等方式帮助居民解决住房问题。以瑞典为例，该国在60年代推出了一项住宅建造计划，拟在1965-1974的10年间为社会劳动者提供100万套新的现代化公寓，同时对于不便拆建的老住宅，加建现代化设备，由此瑞典住宅条件得到了大幅改善，在1975年，瑞典平均每座住宅所住人数由1945年的3.1下降至2.41，平均每个房间的居住人数仅为0.62人。住房津贴是改善居住条件的另一项重要举措，在瑞典，居民可以根据家庭收入以及养育孩子的数量领取数额不等的政府住房津贴。一般而言，有一个孩子的家庭每月大约可获得2500克朗左右的补助。芬兰也有类似的做法，芬兰境内的常住家庭按其居住地区、家庭人口的成年人和儿童人数也可获得对应数量的住房补贴，其金额大致等于住房开销扣除少量基本自担部分后的80%，对于收入微薄的家庭，甚至连基本自担部分都不用承担。在各国政府的不懈努力下，北欧的绝大多数人都能达到“安居”，这就为他们的 “ 乐业 ” 创造了前提。

第三，全民教育。为了实现教育均等化，北欧各国政府主要采取了三项措施：首先，对于每一个16岁以下的孩子提供补助，无论这些孩子所在家庭的经济状况如何，甚至无需主动申请，北欧政府都会定期发放一笔相当于平均工资4-5%的津贴，旨在为每一个儿童提供均等的开发智力的机会。其次，公立学校从小学到大学都提供免费教育，这当中还包括免费的午餐，免费接送班车。最后，为了保证低收入家庭子女个人生活的需要，北欧国家在大学中还实行奖学金和贷学金制度。

第四，劳动力市场政策。北欧的劳动力市场政策以高就业率为核心，为此开展了一系列提高就业率的措施。政府的就业安排机构就是一例，北欧法律规定，所有雇主必须向当地政府的就业部门申报职位空缺，这样各级政府的就业安排机构即可充当免费的中介机构，为雇主和雇员提供各种咨询、介绍等服务。如果在此过程中发现本地区没有和求职者相匹配的岗位，政府会鼓励这些人去更合适的地区求职，并提供安家费和求职费。此外，职业培训也是一项重要的劳动力市场政策，政府会根据经济发展所需，有计划地对已失业或即将失业的人员进行岗位培训，帮助他们尽快找到新工作。在市场低迷时期，政府还会启动一部分类似于以工代赈的公共工程，例如植树造林等为失业人员提供就业机会。对于失业人员，北欧国家的也有相应的失业救济措施。他们认为享受失业保险是每个社会成员都应该有的福利，因此除了缴纳过失业保险的人员可以领取失业救济外，没有加入失业保险社的劳动者也可以领取劳动市场现金救助。

五、对中国的启示

尽管北欧的经济社会治理体系是其特定历史文化、社会制度、内外环境的产物，北欧各国面积小、人口稀少、城乡差异不大、注重民主，这些得天独厚的条件为其社会保障体系的构建奠定了基础。但是“北欧模式”的许多做法，对于我国的社会保障体系建设仍有重要的参考价值。

第一，社会保障体系的构建应以政府为主导，充分发挥政府的作用。在北欧的福利制度建设中，各国政府部门发挥了至关重要的作用。如上文所言，北欧虽然是资本主义国家，但社会服务部门的国有化程度非常高，社会福利支出的绝大部分也由政府承担。历史经验和经济理论都表明，“邦弱国穷”与现实一致。国家提供公共服务能力的高低与其国民的幸福密切相关，国家能力的缺失——即无法提供富国人民习以为常的服务和保护——是贫困和落魄的主要原因之一，而政府公共支出占GDP的比重越大，该国的人类发展指数也越高。因此，应当充分发挥中国特色社会主义制度的优势，集中力量加快社会保障制度的建设，推动逐步实现全体人民共同富裕的目标。

第二，要将补偿个体出生差异作为社会保障体系建设的主要内容。目前，我国多层次社会保障体系已经基本建成，在养老保险、医疗保险基本实现全覆盖的条件下，接下来社会保障体系建设应致力于个体出生差异的补偿。个体原生家庭的经济条件等方面的优劣并非孩童自主选择或努力而来的结果，因此由此产生的差异也不应由孩童自身承受。在北欧的福利制度中，其全民教育福利（包括给16岁以下的孩子的监护人发放儿童津贴）的出发点在于要给予每个个体发展自身内在天才的机会。以教育公平为例，在现代社会中,教育程度无疑直接决定着人们在社会流动中的机会从而决定着人们社会地位的高低，政府推进教育公平，协调教育资源均衡发展是对个体出生差异弥补的重要手段。除此之外，从经济学的角度考虑，青年群体诞育子女有着非常大的正外部性，但其成本却由其自身承担，因此参考北欧国家给低龄儿童发放津贴、为父母提供生育补偿等方式尽可能地减少乃至消除个体出生差异，将经济成本社会化，也应成为现代社会福利建设的内容。

①劳动生产率以单位工作时间（1小时）产生的GDP衡量，单位为美元，按2015年购买力平价计算（不变价格）。

（来源：江苏智库网）