关于进一步完善我市投资基金
管理机制的若干建议
金陵科技学院科协
执笔人:
刘 磊 金陵科技学院商学院副院长、副教授
政府投资基金是由政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金,是对传统财政扶持方式的改革,变“无偿补助”为“有偿投资”,变“普惠撒网”为“精准集中”,变“行政安排”为“市场运作”。设立政府投资基金的目的在于引导社会资本投向政府指定产业领域,实现政府的政策目标,缓解市场失灵。政府投资基金支持科技企业发展,是科技金融模式的一种创新。
2018年1月,南京市委市政府《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策措施》(简称“2018年一号文件”)中明确提出健全科技金融服务和财政支持系统,为创新型产业和企业培育、创新空间建设、创新环境营造等方面提供金融支持。2019年1月,南京市委市政府《关于深化创新名城建设提升创新首位度的若干政策措施》(简称“2019年一号文件”)中着重提出要进一步“畅通企业融资渠道”,这其中政府投资基金的引导作用与杠杆效应则显得尤为重要。
一、当前南京市政府投资基金推动科技创新创业的情况
南京市为培育和壮大全市创业投资市场、加快推动创新型城市建设,从2009年起先后设立了南京市政府创业投资引导基金、紫金科技创业投资基金、南京市工业和信息产业发展基金和南京市新兴产业发展基金等政府投资基金,引导社会资金投资于符合南京市经济社会发展规划以及产业政策的种子期、初创期及成长期等不同发展阶段的科技创业企业和创业投资企业。依托上述政府投资基金(母基金),又先后成立了4支区县联动基金,28支市场化基金(直投基金),以12.78亿元资金撬动成立了总规模达87.73亿元的34支基金(参股基金)。引导基金参股的子基金共完成400余项科创投资,投资总额约43.32亿元。其中投资在南京地区的企业有256家,投资总金额约20.69亿元,截止2018年6月已有35个创投项目实现在新三板挂牌,1个创投项目借壳上市,7个创投项目在创业板上市。其主要情况如下:
1.政府投资基金的设立及与社会资本的合作
南京市政府以财政资金出资设立政府投资基金(母基金),政府投资基金一般以1∶3的出资比例与社会资本共同发起设立创业投资企业(子基金)。为保证政策导向性,政府投资基金均会对创业投资企业的投资地域和领域提出限制性条款。
2.创业投资企业对科技创业企业的投资与培育
政府投资基金按照“政府引导、市场运作”的原则,规范与约束创业投资企业的运营。创业投资企业由专业管理团队按市场规则运作,对投资范围内的科技创新创业企业开展尽职调查,择优进行投资。创业投资企业在投资成为股东之后,将向科技创业企业派驻管理团队,利用其专业与资源优势对科技创业企业在科技研发、生产管理、市场开拓、公司治理等领域开展培育和监控,伴随科技创业企业成长。
3.政府投资基金与创业投资企业协作扶持科技创业企业
在创业投资企业存续期内,政府投资基金可从创业投资企业投资项目中选择部分重点科技创业企业按适当股权比例进行跟进投资,以进一步加大扶持力度。此外,在创业投资企业按市场规则开展尽职调查过程中,如出现暂时未达投资条件但具有发展潜力的科技创业企业时,政府投资基金可为其提供投资保障,即给予资金资助并开展创业辅导,使其尽快达到创业投资企业的投资标准,以弥补市场化机制的失灵。对于创业投资企业,其投资于科技创业企业所产生的损失,政府投资基金还将给予一定的风险补助,调动其投资积极性。
4.政府投资基金的退出
政府投资基金在政策性目标实现后,将适时退出。基于市场化运作机制,在创业投资企业存续期内,政府投资基金将其持有的股份进行公开转让,原社会资本合作者在同等条件下享有优先购买权。政府投资基金在退出后获取因创业投资企业开展投资活动所产生的资本升值,从而建立财政资金“投入——运营——退出——再投入”的良性循环,实现财政资金的保值增值与循环使用。
南京市政府投资基金支持科技创新创业企业的作用机制如图所示。
南京市政府投资基金支持科技创新创业企业的作用机制
二、当前南京市政府投资基金存在的问题与不足
1.政策导向性与社会资本逐利性之间存在矛盾
政府投资基金具有明确的政策导向性,如“紫金科技创业投资基金要求对南京市范围内注册设立的科技创业企业的投资不低于70%,投资于初创期科技创业企业不低于全部投资额的30%”。这势必将加大子基金(与社会资本合作设立)的投资难度与风险。而社会资本是逐利的,当可投资项目稀缺、风险增加时,社会资本则会选择按兵不动,从而导致政府投资基金的政策导向目标与社会资本商业目标的矛盾。
2.绩效考核评价体系缺乏可操作性
对于政府投资基金的绩效考核,必须兼顾政策导向效应与投资回报收益,具体包括引导目标的实现、财政资金杠杆效果、基金投资规模、资金投向及其投资效益等,但在实际操作中,由于评价指标不易量化导致绩效评价难度较大,缺乏可操作性。如对于同期同样低的投资比率,就难以判断是由于基金管理团队的懒惰而导致,还是由于对审慎性投资原则的遵守而引起(对前者要进行惩罚,对后者则要尊重其投资理念)。
3.激励制度难以突破,激励机制不够市场化
政府投资基金不论是公司制模式还是委托制模式,其母基金管理团队人员均为体制内身份,内部激励无非是提高行政级别或薪酬待遇。与市场上公募、私募基金相比较,其激励效果极为有限,难以吸引和留住高水平的专业化管理团队和人才,影响了政府投资基金管理与投资水平的提升。
4.退出机制理想化,存有政策限制
政府投资基金设计了相应的退出机制,如“参股创业投资企业的其他社会资本股东自引导基金投入后3年内购买引导基金在参股创业投资企业中的股权,转让价格按不低于原始投资额和同期国债利息之和确定;超过3年的,转让价格根据同股同权原则按当时市值确定”。但在现实中,参股创业投资企业的其他股东仅对前景较好的投资项目才会选择购买政府投资基金所持股份。此外,公司制模式下的政府引导基金具有国资背景,其退出需符合国资管理的有关规定,因此存在国有股确权和评估挂牌退出的问题。
三、关于完善南京市政府投资基金管理机制的建议
1.“让利于民”,弥合政府投资基金与社会资本的分歧
由于财政资金的政策导向属性,势必导致社会资本偏离其商业性目标。对于这种分歧,可采取“让利”和“劣后”的机制,实现两者目标的协同。“2019年一号文件”中提出要“充分发挥市科技创新基金作用,与企业资金、社会资本等合作成立天使子基金,可先行出资为基金管理机构募资提供增信支持”,并“对支持小微企业创新、符合条件的天使投资自然人,给予在宁年度投资额5%、最高200万元奖励,并建立风险补偿机制”。文件中仅对天使投资自然人提出建立风险补偿机制,但未涉及对与政府投资基金合作的社会资本建立“让利”和“劣后”的机制。因此,我们建议,对种子期或初创期的科技创业企业进行投资,政府投资基金应给予社会资本更大的让利,如按社会资本的出资比例乘以一定的倍增系数进行利润分配。此外,在退出时,让社会资本享有优先分配权和优先清偿权。
2.构建切实可行的多层次绩效考核评价体系
对于政府投资基金的绩效考核评价,应考虑经济效益与社会效益相结合,综合定量指标与定性指标,结合参股基金的共性要求和不同主体的个性需求。“2018年一号文件”配套文件《南京市国有创投企业创新管理实施办法(试行)》提出“综合考核评价国有资本经济价值和社会价值”。我们建议,绩效考核评价体系的构建可从政策效果维度、项目运作维度、财务维度、基金内部运营维度以及团队成长维度等方面综合考虑。如政策效果维度可设置杠杆放大倍数、初创期科创企业投资比率、限定地域内投资比率等二级指标。
3.建立市场化的激励机制,科学设立考核周期
执行政府投资基金母基金事务的管理团队在引导基金运作中处于核心和灵魂的地位,其专业素养、管理水平的高低直接决定着引导基金运作水平的高低。“2018年一号文件”配套文件《南京市国有创投企业创新管理实施办法(试行)》提出了管理团队持股、跟投及市场化的薪酬制度,建立了较为完备的市场化激励机制。但在考核周期上,我们建议,根据创投行业的特点,应采用长周期滚动式考核周期制,其中“长周期”最好明确量化为3-5年。
4.突破政策限制,完善退出机制
采用公司制的政府投资基金,基金以注册资本的方式注入到国资企业,其运作需遵循国有资产的相关管理规定,如国有资产的保值增值等,这给政府投资基金的退出带来诸多问题。对此,政府有关部门需对政府投资基金投资项目的估值和退出出台相应的政策,解决国有股确权和评估挂牌退出的问题。