关于加强南京网络预约出租汽车

监管的对策建议

南京交通学会

南京林业大学汽车与交通学院

执笔人：

马健霄  南京交通学会副理事长

  南京林业大学汽车与交通学院院长，教授      

韩宝睿  南京交通学会交通规划与设计专业委员会主任

            南京林业大学副教授

盛玉刚  南京交通学会交通规划与设计专业委员会委员

            南京林业大学教授

网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）是最近几年出现的新型交通出行方式，也是在“互联网＋”理念下形成的一种新型的共享经济模式。

2010年5月随着易道用车成立，拉开了网约车行业大幕，此后，滴滴打车、快的、优步等平台陆续进入中国市场，“烧钱补贴”以占领市场的战略使得网约车市场一度疯狂生长。

借助人工智能与互联网技术的快速发展，网约车已渐成新的产业，人们已经习惯用手机APP叫车出行。这种随叫随到的非定线服务模式方便了大家的出行，但随之而来在运营过程中产生的问题与矛盾日渐凸显。虽然目前多地已经明确规定了网约车的各项基本条件，包括驾驶人员、车辆、平台、信息管理等都有明确的准入标准规定，但仍然存在一些管理盲区和漏洞，暴露出了管理体系中存在的问题与不足。此外，网约车保险、停放、法律纠纷等方面的问题也会制约其发展

2016年7月，交通运输部等国家七部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，中国成为全球首个在国家范围内承认网约车合法化的国家，各地网约车陆续进入合法化进程，在制度层面上开启了网约出行的大幕。然而，在合法化的两年多时间内，网约车因其对传统出租车行业的冲击和自身的安全风险问题，成为备受争议的话题。

2018年9月，交通运输部联合多部委组织开展了专项检查，陆续进驻滴滴出行、首汽约车、神州专车、曹操专车、易到用车、美团出行、嘀嗒出行、高德等网约车和顺风车平台公司，开展安全专项检查。通过对平台公司的现场检查、数据对接、问询谈话以及分析总结等工作，形成初步的检查报告。经梳理归纳，检查组发现滴滴出行等网约车、顺风车平台公司在运营安全管理、产品合规性、应急管理、非法营运、信息安全保护、公共安全管理等方面存在诸多问题和安全隐患。

因此，当前急需总结经验，寻找问题根源，缓解网约车与其他运输组织方式之间的矛盾。南京交通学会近期组织来自南京产、学、研单位的交通专家、学者，从网约车发展理念、管理体制等方面进行了广泛和深入的研讨，并取得共识，形成对南京市网约车监管对策的建议。

一、南京市网约车发展现状

2017年1月，为了更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障乘客安全和合法权益，南京正式出台《南京市网络预约出租汽车管理暂行办法》，规定在市场上从事经营活动的网约车，必须三证齐全，也就是网约车需办理运输证、网约车平台公司需取得平台证、网约车驾驶员要具备从业资格证，同时对网约车的安全性能也提出了要求。《办法》还规定了南京市交通运输行政主管部门是本市网约车管理的行政主管部门，区交通运输行政主管部门按照规定的职责负责辖区内网约车监督管理工作。交通运输行政主管部门所属的运输管理机构负责网约车日常管理工作。

2018年4月，南京市委、市政府下发《关于加强出租汽车市场规范管理的意见》，对出租汽车实施政府调控，不再增加出租汽车运力，公安交管部门暂停登记网约出租汽车，交通运输部门暂停办理出租汽车经营许可证。该意见使得南京成为全国范围内第一个提前对网约车数量进行管控的城市。

经过以上措施的管控作用，目前南京市拥有约12000辆三证齐全的网约车，还有6000辆已拥有两证的网约车正在申领运输证。此前，南京市出租车在网约车的冲击下司机外流严重，已有3000多辆巡游出租车空置，目前只有8000多辆正在运营的巡游出租车。

二、南京市网约车发展存在的问题

1、网约车的出现打破了轨道交通、常规公交与出租车的合理比价关系，个体出行模式变相增长，也导致了以价格杠杆、经济手段主导的需求管理政策（如拥堵收费政策）的失效。根据统计，南京市自2015年以来，步行、自行车及常规公交的出行比例连年下降，而小汽车的出行比例小幅增加，凸显网约车对大城市居民出行行为方式的改变具有一定的推动作用。

2、网约车行业对应的法律、法规或者规章、文件规范尚不健全，《南京市网络预约出租汽车管理暂行办法》属于试验性行政立法，需要上升为法规层面；网约车的立法尚停留在地方层面，没有上升为全局性的交通法规或政策。此外，相关法规或办法的执行和监督力度不够，缺乏第三方监管。

3、顺风车产品安全隐患问题巨大，法律责任追究机制不健全，安全主体责任落实不到位，企业平台诚信严重缺失，导致不少企业平台遇事推诿，对该承担的法律义务视而不见，损害当事人的权利，比如不积极配合警方调查，不及时给办案人员提供有关信息等。近期浙江顺风车乘客遇害事件，充分暴露了顺风车平台的不负责任态度，延误了办案时间，造成了恶劣影响。

4、网约车平台存在一家独大的现象。目前市场上有神州专车、首汽约车、易到专车、曹操专车等，但滴滴出行一家独大，市场份额超过90%（2017年值）。今年滴滴因温州女乘客遇害事件突然宣布暂时下线顺风车服务，这直接违反了《南京市网络预约出租汽车管理暂行办法》第十三条规定的应当提前三十日向市交通运输行政主管部门书面报告的要求。这反映出企业对自己平台的安全状况没有信心，利用行业龙头地位挑战法律法规底线。

三、南京市网约车监管建议

针对目前南京市网约车管理存在的问题，建议从以下几个方面继续加强对网约车行业的监督和管控：

1、要求网约车企业全面响应与支撑南京市公交优先、绿色交通和需求管理政策，摒弃以营利为单一目标，转型成为支撑城市交通健康、可持续发展的高社会价值的企业。另一方面，市政府要不断完善城市轨道交通、常规公交的设施供给，提高公共交通的服务水平和覆盖范围，以增强公共交通相对于网约车的竞争力，引导城市居民选择公交方式出行。交通运输规划管理部门应与时俱进，结合最新城市总体规划和当前网约车发展状况，制定相应的城市交通发展战略规划。

2、参照杭州市2018年5月1日修订生效的《杭州市客运出租汽车管理条例》，以及近日一些网约车相关的法院判例，地方立法机构应将试验性的行政办法上升为正式的地方交通法规。对传统的巡游出租车和网约车实行分类监管，并加强对网约车司机从业资格和网约车平台运营商合法性的审查，严厉打击非法营运行为，维护市场公平竞争秩序。网络平台运营商、司机以及乘客是网络预约出租汽车这一新的共享经济模式的三方参与主体，对违法行为，应有据可循，对违法主体进行全方位处罚，而不是仅仅对违规驾驶人员进行处罚。

3、强化客服管理制度，细化客服分级，完善客诉分级标准和处置流程，给予一线客服更多处置权限，解决投诉反馈周期长、客服解决问题周期长、一线客服处置权限低、问题应急处置能力差等问题。南京市交通运输客运服务部门应联合有关机构，尽快研究出台网约车突发事件处理预案。有关企业和平台应研究制定详细的客服机制及其实施细则。

4、建立第三方信用评价机制。司机和乘客都是网约车平台的用户，平台不能偏向于乘客或者司机任何一端。建议市政府牵头推动信用体制的建设，相关行业主管部门和行业相关部门推动信息共享，在此基础上，促进社会民间成立第三方信用评价机构，市场化运作，达到社会监督的目的，彻底实现公开、公正、公平的原则。建设出行行业的信用体系，将人、车进行电话绑定，实名认证，并尽早研究评价指标和标准。

5、结合交通运输部的《关于网络预约出租汽车车辆准入和退出有关工作流程的通知》，建立并细化南京市网约车准入及退出机制。结合前述第三方信用评价机制，行业主管部门根据信用评价结果，将符合条件的网约车的相关信息向出租汽车行政主管部门反馈。网约车车辆的安全技术检验和环保检验，自注册登记之日起，5年内每年检验1次，超过5年的，每6个月检验1次。对符合条件的司机给予市场准入许可，对定期评价排名靠后的网约车司机，行业主管部门应监督企业和平台及时清退。

6、市政府应尽早建立统一的“司机-乘客-企业-监管部门”安全体系，打通各环节，信息互联互通，提交公安信息系统进行多重认证，保障信息的有效可靠。研究乘客实名制、行程全程摄像等可行性。

7、市交通运输客运服务部门应尽快联合有关高校、科研院所，调查分析南京市网约车运营特征，研究网约车对传统客运体系的影响机制，结合新一轮城市总体规划，科学合理确定网约车城市容量问题，严格网约车准入制度。